Kostenlose WLAN-Netze auf öffentlichen Plätzen. Eine Roadmap für Kommunen

Sechs Punkte die Städte beim Ausbau von kostenlosen WLAN-Netzen auf öffentlichen Plätzen beachten sollten.

Foto: Ed Yourdon via Flickr

Berlin, Düsseldorf, Pforzheim und viele andere Kommunen bieten seit kurzem kostenloses WLAN in ihren Innenstädten an. Aufgrund der hohen Nachfrage aus der Bürgerschaft treiben viele Städte, darunter auch Karlsruhe, aktuell den Ausbau niederschwelliger und kostenloser WLAN-Netze voran. Ein Überblick über wichtige Aspekte, die dabei zu beachten sind – ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

(1) Ziele klären – WLAN ist mehr als eine Dienstleistung
Zugang zum Internet ist heute für die meisten Menschen selbstverständlich. Für viele Städte ist es daher vor allem wichtig, das zunehmend auch politisch artikulierte Bedürfnis nach einem kostenlosen WLAN-Angebot möglichst schnell zu befriedigen. Doch die Einrichtung eines quasi öffentlichen WLANs ist auch eine nicht zu vernachlässigende Chance für die Profilierung einer Stadt. Über die Bereitstellung einer Dienstleistung hinaus sollte daher eine zu Grunde liegende Leitidee erarbeitet werden, die in einem entsprechenden Branding, der Gestaltung einer Website, sowie in der Vermarktung und Platzierung des WLANs im öffentlichen Raum deutlich wird. Dies war z.B. in Pforzheim der Fall, wo die Einrichtung eines flächenhaften WLAN-Netzes vor allem als Vehikel für die Vermarktung der Stadt als Technologiestandort verstanden und sehr öffentlichkeitswirksam genutzt wurde.

Ziel sollte es sein, einen zusätzlichen Mehrwert für die Nutzer zu generieren. Dies ist zum Beispiel innerhalb eines so genannten Walled Garden möglich, d.h. in dem Bereich des Internetangebots, der für die Benutzer unentgeltlich und ohne Anmeldung zur Verfügung steht. Meistens nutzen Diensteanbieter diesen Bereich aus, um ihren eigenen Webauftritt und Angebote bei den Benutzern vorzustellen. Als Kombination von WLAN und zusätzlichen mobilen Internetangeboten sind verschiedene Modelle denkbar. So kann beispielsweise ein Infosystem zum lokalen ÖPNV oder eine städtische Service Plattform integriert werden. Weitere Optionen sind so genannte Augmented Reality Lösungen, etwa digitales und interaktives Sightseeing oder digitale Schnäppchenjagd bei teilnehmenden Händlern und Gastronomen in der Innenstadt.

Aufgrund des Inkrafttretens der europaweiten Roaming-Vereinbarung im Juli 2016 sind touristische Zielgruppen jedoch als sekundär zu betrachten. Generell gilt, dass aufgrund der rasanten Weiterentwicklung mobiler Netze WLAN-Netze im Außenbereich von abnehmender Bedeutung sind. WLAN in öffentlichen Gebäuden wie Rathäusern oder Bibliotheken sollten daher ebenfalls in Betracht gezogen werden.

(2) Vorhandene Potentiale ermitteln und nutzen
Nicht jede Stadt verfügt über so eine aktive Freifunkszene wie Berlin oder Karlsruhe.
Dennoch sollten bereits vorhandene Infrastrukturen integriert werden. Oftmals besteht vielerorts bereits Zugang zu WLAN-Netzen, etwa bei Gastronomen, auf dem Campus der örtlichen Hochschulen sowie in weiteren öffentlichen Institutionen wie Bibliotheken oder Museen. Diese Netze können über ein sogenanntes Roaming integriert werden, indem der im städtischen WLAN angemeldete Nutzer in einem anderen, fremden Netzwerk selbsttätig Daten schicken und empfangen kann.

Ebenso sinnvoll ist die Strategie, zunächst eine Grundversorgung in einer ersten Ausbaustufe zu realisieren, um anschließend über Roaming das Netz  je nach verfügbaren Mitteln schrittweise zu erweitern. Da Kapazitäten und Know How in den meisten Verwaltungen begrenzt sind, sollte außerdem auf die Expertise der lokalen IT-Wirtschaft oder Hochschulen zurückgegriffen werden.

(3) Rechtslage beachten
Als entscheidendes Hindernis für städtische WLAN-Netze galten neben den unverhältnismäßig hohen Kosten für den Netzausbau sowie die zügige technische Weiterentwicklung mobiler Netze lange Zeit die rechtlichen Risiken für den Netzbetreiber. Nach mittlerweile gefestigter Rechtsprechung unterliegen Betreiber offener WLANs der so genannten „Störerhaftung“, d.h. sie sind haftbar für Vergehen, die von ihrem Netz ausgehen. Die Rechtslage bezüglich der Störerhaftung besteht weiterhin, da bisher verschiedene Initiativen auf Bundesebene keine Mehrheit erzielten. Wie kürzlich in der Presse zu lesen war, soll sich dies unter der neuen Bundesregierung nun ändern. Geplant ist offenbar, private Anbieter von der Störerhaftung zu befreien. Für städtische WLAN-Netze bliebe damit jedoch rechtlich alles wie gehabt.

Mittlerweile wird von deutschen Gerichten zur Vermeidung solcher Haftungsansprüche eine Verschlüsselung und Zugangskontrolle nach Stand der Technik zum Kaufzeitpunkt der Hardware verlangt. Daraus ergibt sich, dass die Bereitstellung eines kostenlosen WLANs rechtlich unbedenklich ist, aber nicht die Bereitstellung eines offenen WLANs. Ein geschlossenes WLAN bedeutet: Registrierung der Teilnehmer, Zugangssperre mit Nutzernamen und Passwort und Protokollierung sämtlicher Nutzervorgänge.
Dies kann durch einen externen Dienstleister umgesetzt werden, wie etwa in Pforzheim oder Stuttgart. Der Diensteanbieter fungiert dann als Betreiber des WLAN-Netzes und ist verantwortlich nach Telekommunikationsgesetz.

(4) Passende Organisationsstruktur wählen
Eine weitere Grundsatzfrage ist es, ob die Bereitstellung einer WLAN-Infrastruktur eine städtische Aufgabe ist. Neben den rechtlichen Rahmenbedingungen ist die Zusammenarbeit mit einem externen Diensteanbieter auch deshalb erforderlich, weil Städte keine Telekommunikationsanbieter werden können oder wollen. Außerdem können mit einem städtischen Angebot keine Gewinne erwirtschaftet werden.

Zentral ist daher das Betreibermodell. Manche Städte, etwa Pforzheim, arbeiten mit einem Verein, der als Betreiber in Kooperation mit einem Provider auftritt. Bei diesem Modell ist eine direkte Beteiligung der Stadt jedoch ausgeschlossen, da sich die Kommune über die Mitgliedschaft im Verein eine Leistung verschaffen würde, die sonst Gegenstand einer Ausschreibung sein müsste. Um dieses Problem zu umgehen, gibt es die Möglichkeit einer Kooperationsvereinbarung zwischen den unterschiedlichen Beteiligten. Grundlage ist ein Leistungsverzeichnis, das die Leistungen der unterschiedlichen Partner vertraglich regelt.

Je nach Netzdichte und Ausdehnung können auch WLAN-Netze im ÖPNV sehr sinnvoll sein. In Hamburg und Linz laufen dazu aktuell Pilotprojekte. Dieses Modell nutzt die Infrastruktur von Wartehallen an Haltestellen für die Ausstattung durch einen entsprechenden Diensteanbieter. Wartende Fahrgäste sowie im Umkreis verweilende Personen können den Hotspot im öffentlichen Raum nutzen. Das stationäre Angebot kann zusätzlich mit mobilen Hotspots in Fahrzeugen verknüpft werden. Die Einrichtung von WLAN-Zugängen in sich permanent in Stadt und Region bewegenden Bahnen und Bussen gilt jedoch als sehr kompliziert. Für eine sinnvolle Verfügbarkeit ist oft eine Umrüstung des gesamten Fuhrparkes erforderlich, was mit entsprechenden Kosten verbunden ist. Hinzu kommt, dass bei Fahrten im Stadtgebiet die Verweildauer der Fahrgäste nur kurz ist. Bei Fahrten durch die Region ist eine zufriedenstellende Netzabdeckung, insbesondere entlang von Tälern und Gebieten mit schwacher Abdeckung, nur schwer zu gewährleisten.

(5) Aufwand für Infrastruktur und Anmeldeverfahren richtig einschätzen
Eine flächenhafte Abdeckung der ganzen Innenstadt mit WLAN ist oft nicht zielführend, da vielerorts Verweildauer und Aufenthaltsqualität nicht ausreichend sind. Die Erschließung sollte sich daher zunächst auf ausgewählte Plätze von besonderem Interesse beschränken. Ein wichtiges Kriterium sind außerdem die verfügbare Infrastruktur an den ausgewählten Plätzen. 

Infrastruktur meint insbesondere das physikalische Netz mit der gesamten erforderlichen Hardware. In ausreichender Qualität und kostengünstig ist eine Erschließung über WLAN-Richtfunkstrecken, also über Funk-Antennen auf Gebäuden möglich. Eine wesentlich bessere Qualität wird mit kabelgebundenen Netzen erzielt, die jedoch nur auf Grundlage eines dichten städtischen Breitband-Netzes umgesetzt werden können. Neben Richtfunkstrecken und Kabeln muss ebenso eine Stromversorgung sichergestellt sein. Hinzu kommen verfügbare Glasfaseranbindungen in den jeweiligen Gebäuden, Inhouseverkabelung und bauseitiger Aufwand für die Erschließung der Antennenstandorte. Außerdem kann die eventuelle Nutzung von Liegenschaften einen erheblichen Zeit- und Kostenaufwand darstellen, allein weil oftmals zahlreiche Absprachen mit den Eigentümern notwendig sind. Außerdem können die Zweckgebundenheit öffentlicher Gebäude und Bedenken des Denkmalschutzes ein Hindernis für die Erschließung sein. 

Zur Infrastruktur eines WLAN-Netzes gehört jedoch auch die gesamte Software, also Authentifizierung und Nutzermanagement. Wichtig ist, dass bereits registrierte Nutzer sich automatisiert an allen Zugangspunkten des Netzes anmelden können. Aufgrund technischer Gegebenheiten kann Stand heute bei allen gängigen Verfahren die Anmeldung ausschließlich browserbasiert erfolgen, so dass Mobile Apps aktuell nicht unterstützt werden. Dies kommt daher, dass ein so genanntes „Captive Portal“ bei der Anmeldung auf eine spezielle Webseite umleitet, bevor der Nutzer sich normal in das Internet verbinden kann. So wird üblicherweise eine Authentifizierung oder die Annahme der Nutzungsbedingungen erzwungen. Als Anmeldeverfahren hat sich die Authentifizierung per SMS bewährt. Der potentielle Nutzer gibt auf einer Website möglichst wenig Daten ein (Name, Email Adresse) und erhält eine Kennung zur Anmeldung per SMS.

(6) Kosten-Nutzen-Rechnung durchführen
Manche Städte, etwa Düsseldorf, arbeiten mit einem gewinnorientierten Betreiber. Oftmals ist diese Lösung an die Ausschreibung von Werbeflächen im öffentlichen Raum gebunden. Dieses Modell ist möglich und praktikabel, jedoch politisch nicht unbedingt sinnvoll oder gewollt. Um eine kurzfristige Lösung realisieren zu können, ist ohne die Investitionsleistung des Betreibers eine Anschubfinanzierung der Stadt erforderlich. Konservative Schätzungen gehen dabei von Kosten für Aufbau und Betrieb pro Hotspot von 150 Euro monatlich bei 36 Monaten Mindestlaufzeit aus. Ein durchschnittlich großer öffentlicher Platz kann je nach verwendeter Technik mit etwa vier Hotspots ausreichend ausgeleuchtet werden.

In Pforzheim wurde nach Medienberichten mit einem Invest von rund 300.000 Euro eine Kapazität von 1.500 gleichzeitigen Zugriffen realisiert. Je nach Größe der Stadt zieht die Bereitstellung eines flächenhaften Angebots proportional höhere Kosten sowie höheren Absprache-, Vorbereitungs- und Einrichtungsaufwand nach sich. Je nach Erschließung, Betreibermodell und Unterstützung aus der Privatwirtschaft kann sich der Zuschussbedarf unterscheiden.

Eine Werbefinanzierung des WLAN-Netzes über Display-Marketing ist aufgrund relativ geringer Klickzahlen keine Option. Ebenso kritisch zu bewerten ist die Finanzierung ausschließlich über Sponsoring. In den meisten Fällen wird es vermutlich schwierig, ein WLAN-Netz langfristig über Sponsoren zu finanzieren, da ein konkreter Mehrwert oft nicht erkennbar ist. Dennoch sollten intelligente Kooperationen mit teilnehmenden Unternehmen in Betracht gezogen werden. So kann beispielsweise ein Premium-Angebot für Mitarbeiter oder Kunden von Sponsoren geschaffen werden.

In Karlsruhe soll es bis zum Start der Freiluftsaison 2014 kostenloses WLAN an zentralen Plätzen der Stadt geben. Das Projekt ist als Kooperation von Cyberforum Karlsruhe, INKA e.V., Karlsruher Hochschulen und Stadt geplant.

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Über Christoph Funk

Christoph Funk, geboren in Karl-Marx-Stadt.
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